پایان نامه کار ویژۀ نظارتی مجلس در نظام حقوقی ایران
فهرست محتوا
چکیده
پارلمانهای تأثیرگذار از عناصر بنیادین ارتقاء حکمرانی مطلوب و سنگبنای حاکمیت دموکراتیکاند. دانشمندان قانونگذاری، نمایندگی و نظارت را به عنوان مفاهیم هستهای مفهوم پارلمان تعریف نمودهاند. نظارت پارلمانی در این میان به بررسی اطمینان از صحت عملکرد دولت و سازمانهای عمومی میپردازد تا آنان را به ملزم به پاسخگوئی و مسئولیت نماید. این نوشته به بررسی نظارت به عنوان روشی برای اطمینان از رفتار دولت و سیاستهای آن و اجرائی شدن برنامهها و موقعیتها در شکل و ماهیتی صحیح در ایران میپردازد
کلیدواژهها:
پارلمان، نظارت، کنترل، کنترل تقنینی، مسئولیت
فهرست مطالب
- مقدمه 1
- بخش اول: مبانی، تعاریف و نظریهها 5
- فصل اول: مبانی 6
- 1 – 1 – 1 شکل گیری پارلمان 13
- 2 -1 – 1 تاریخچه مجلس در ایران 15
- 3 – 1 – 1 نظارت در قرآن و سنت و دیدگاه فقهاء 18
- 4 – 1 – 1 دوره پس از انقلاب 21
- فصل دوم: تعاریف و نظریهها 29
- 1 – 2 – 1 نظارت 30
- 2 – 2 – 1 کنترل 42
- 3 -2 -1 پارلمان 44
- 4 – 2 – 1 مسئولیت 47
- نظریهها 49
- بخش دوم: نظام کنترل پارلمانی در ایران 54
- مقدمه 55
- فصل اول: کنترلهای تقنینی 60
- 1 – 1 – 2 حدود موضوعی 60
- 2 – 1 – 2 حدود ساختاری 61
- 3 – 1 – 2 کنترل تقنینی و تأثیر آن بر ساختار سازمانهای دولتی 68
- 4 – 1 – 2 نقش کنترل قوانین بر سیاستهای دولتی 75
- فصل دوم: کنترل موقعیتها و کنترلهای تأسیسی 83
- 1 – 2 – 2 کنترلهای تأسیسی 84
- 2 – 2 – 2 کنترل موقعیت 89
- 1 – 2 – 2 – 2 معاهدات بین المللی 90
- 2 – 2 – 2 – 2 معاهدات مرزی 93
- 3 – 2 – 2 – 2 حالت فوق العاده 94
- 4 – 2 – 2 – 2 اخذ و اعطای وام و کمکهای بلاعوض داخلی و خارجی 96
- 5 – 2 – 2 – 2 استخدام کارشناسان خارجی 97
- 6 – 2 – 2 – 2 انتقال نفایس غیر منحصربفرد ملی 98
- 7 – 2 – 2 – 2 کنترل مجلس بر صلح دعاوی و ارجاع به داوری 99
- نتیجه گیری 100
- بخش سوم: نظارت مجلس در نظام حقوقی ایران 105
- مقدمه 106
- فصل نخست: مقدمات نظارت 109
- 1 – 1 – 3 مقدمات اطلاعی 109
- 2 – 1 – 3 اعتبار حقوقی 111
- 3 – 1 – 3 اعتبار مالی 112
- فصل دوم: روشهای نظارت در نظام حقوقی ایران 114
- 1 – 2 – 3 روشهای نظارت نظاممند مجلس در نظام حقوقی ایران 114
- 1 – 1 – 2 – 3 قواعد موضوع اصول 85 و 138 114
- 2 – 1 – 2 – 3 قواعد اصل 139 116
- 2 – 2 – 3 نظارتهای اتفاقی در نظام حقوقی ایران 118
- 1 – 2 – 2 – 3 تحقیق و تفحص در ایران 118
- 2 – 2 – 2- 3 کمیسیون اصل نود 128
- 3 – 2 – 2 – 3 تذکر 131
- 4 – 2 – 2 – 3 سؤال 131
- 5 – 2 – 2 – 3 استیضاح 133
- نتیجه گیری 136
- نتایج تکمیلی 138
مقدمه
پیش از پرداختن به نکات و موضوعاتی که این پایاننامه تلاش خود را معطوف به شناخت و تحلیل آنها نموده است، برخی اصول و چارچوبهای ساختاری این نوشته را مورد توجه قرار میدهیم.
طرح مسأله: نظارت به عنوان یک کارویژه، در واقع بنیان تأسیس این نهاد در تاریخ انگلستان بوده است. چنین وضعی چه در تأسیس پارلمان در انگلستان و چه در ایران به آسانی قابل تشخیص است. سیر تکامل پارلمان در انگلستان با فراز و نشیبهای فراوان و به اصطلاح متداول، امتزاجِ اتفاق و تجربه همراه بود. چنین وضعی در ایران نیز – مخصوصاً در اوائل دوران مشروطیت – در حال ایجاد بود و سیر جریان عرف در حقوق اساسی و افزایش اختیارات مجلس با تفسیرها از حیطهٔ این اختیارات، دوره به دوره، دارای شکل تازهای گردید که نشانگر حرکت تکاملی پارلمان در این زمینه بود. در حال حاضر نیز کاویژههای نظارتی پارلمان در ایران به آشکار نمودن وضعیتهایی انجامیده است که دیگر نهادهای نظارتی و قضایی در بسیاری از آن زمینهها دارای عملکرد مطمئن و قابل دفاعی نبودهاند.
اثر کارویژههای نظارتی بر قدرت مجلس و توان این نهاد برای آشکار نمودن جنبههای گوناگون ضعف قوانین و تصحیح قوانین و رویهها میتواند بسیار مؤثر باشد، لیکن این اثر را نمیتوان صرفاً محدود به یک دورهٔ خاص نمود؛ به این معنا که فرایند عمل و فعالیتهای مجلس تا اعلان نتایج و تطابق این دستاوردها با خواستهای مجلس طبعاً روندی زمانبر است و تجربیات و ضعف و نقص قوانین در طول زمان آشکار میشود و با این دید، ضعف موقتی بودن مجلس و دراز مدت بودن بسیاری سیاستهای لازم آورندهٔ تطابق بین این دو امر است که خود میتواند واجد اشکالاتی چون محدودیت یک پارلمان برای دورهٔ بعد از آن و تفوق ارادهٔ قدیم بر ارادهٔ جدید بدون وجود عنصر شکلی و ماهویِ مؤید این رجحان، باشد.
هدف تحقیق: هدف از این تحقیق شناخت ابزارهای نظارتی مجلس در نظام حقوقی ایران است و به این واسطه، شیوههای اعمال و حدود و چالشهای آن نیز در این مبحث مورد توجه قرار خواهد گرفت و تأثیر آن در نظام حقوقی ایران و پاسخگویی مسئولان مورد بحث واقع خواهد شد و بر این اساس استلزامات و مقتضیات این امر در نظام حقوقی ایران و آنچه لازم است از سوی مجلس در این زمینهها مورد توجه بیشتری قرارگیرد نیز مورد بحث و بررسی خواهد بود. تعریف دقیق نظارت و فهم تفاوتهای آن با کنترل و آثار این تفاوت نیز از دیگر نکاتی است که در این زمینه بررسی میشود که در آن بهرهگیری از نظرات شورای نگهبان، قوانین مجلس در زمینههای گوناگون و تحلیلهای ارائه شده از آنها مورد توجه خواهد بود.
سؤالات اصلی پژوهش: با توجه به آنکه موضوع در دو وجه کنترلی و نظارتی مورد بررسی واقع خواهد شد، سؤالات هر یک با دیگری متفاوت است. در بخش دوم که به بررسی نظام کنترل در ایران پرداخته میشود سوالاتی از جمله ماهیت کنترلها در نظام حقوقی ایران، امکان افزایش یا کاهش آنها، مورد توجه خواهد بود و ماهیت آنها به لحاظ زمان اعتبار و تئوری کلی حاکم بر کنترلها و وجه تکلیفی یا اختیاری مجلس نسبت به این موارد مورد بررسی واقع خواهد شد.
در بخش سوم نیز نظارت و شیوههای آن، ارکانشناسی شیوههای گوناگون نظارت و قابلیت افزایش و کاهش آنها به طور مشروح مورد تجزیه و تحلیل قرار خواهد گرفت. لازم به ذکر است که در هر دو مورد تطبیق آنها با تئوریهای مذکور در بخش نخست و نتایج برخاسته از آن نیز مد نظر قرار خواهد گرفت.
مفروضات اصلی: در یک نوشته دشوار میتوان تمامی جنبهها و مبانی یک تحقیق را مورد اثبات و توضیح قرار داد، لذا صرفاً با اشاره به اصولی کلی چارچوب مشخصی را در ذهن مخاطب شکل میدهیم که بر این اساس موضوعات مورد تحلیل قرار میگیرد و با خروج هر یک از این موازین از ذهن مخاطب و یا عدم قبول هر یک از این چارچوبها، نسبت فهمی بین نگارنده و مخاطب در برخی وجوه در این تحقیق از بین خواهد رفت و در واقع بحث در هر زمینه مستلزم تعریف مبانی ثابت برای این امر است و در این نوشته فارغ از اثبات آن خواهیم بود. این اصول در نوشته حاضر، شامل موارد زیر است:
- استقرار نهادها در حدود مقرر در قانون اساسی: ممکن است بر اساس اختیارات برخی نهادها و بنا به عناوینی چون مصلحت و … برخی اصول و چارچوبها دستخوش تغییر شود که با توجه به موقتی بودن آن طبعاً نمیتواند به عنوان امری عادی مورد توجه قرار گیرد و از سوی دیگر شاید نتوان با توجه به این امر تمامی موارد این چارچوب را احصاء نمود و بنا بر این باید اصالت را به وضع موجود و مستقر قانونی داد.
- اصل عدم مغایرت شرعی نظارت و کنترل: در نظام فقهی در باب تقنین دیدگاهها دائر مدار وجوب تا حرمت است، لیکن این امر در کنترل و نظارت به نظر نمیرسد ماهیتاً وجود داشته باشد.
- اصالت الفاظ و ظاهر: بنا بر این اصل نمیتوان با استناد به امری خارج از یک نص (اعم از چارچوب عقلی و مشروح مذاکرات و …)، اعتبار نص را مورد خدشه قرار داد.
- اعتبار نظر شورای نگهبان در عرصهٔ عمل
گسترهٔ زمانی و مکانی تحقیق: این دوره در برگیرندهٔ مجالس پس از انقلاب اسلامی است لیکن به این واسطهٔ بهرهگیری از تجربیات دیگر کشورها و نیز نقاط قوت و ضعف دوران پیش از انقلاب نیز در برخی موارد بطور اشارهوار مورد توجه خواهد بود.
ساماندهی تحقیق و توجیه طرح: این نوشته در سه بخش مورد توجه خواهد بود. بخش نخست به مقدمات، تعاریف و تئوریها میپردازد. علت ذکر فصل نخست در این وضع آن است که به گمان نگارنده وجود توضیحات مقدماتی برای هماهنگی ذهنی مخاطب و مؤلف امری لازم است و بدون آن طرز تلقیهای آن دو اشتراکی نخواهد داشت و چنان مینماید که با دو زبان گوناگون و در دو موضوع مختلف سخن میگویند. برای مثال کلماتی چون اقتدار و امنیت در ذهن دو فرد ممکن است به تلقیهای گوناگونی بیانجامد و یکی را بیشتر به سمت آسودگی در عرصهٔ اجتماعی رهنمون شود و در ذهن دیگری به مقدمات انجام شده در حکومتهای دیکتاتوری برای توجیه استفاده از زور و دخالت در شخصیترین حیطهها ارتباط یابد. بنابراین کلیات و مقدمات ذکر شده در مفهوم مجلس نیز ناظر بر این امر و سیر تاریخی آن در دورانهای گوناگون و دولتهای متفاوت با مبانی مغایر و معارض است. پس از این امر تعاریف در فصل نخست مهمترین جزء فهم در این زمینه است و بدون آن ارتباط دو تفکر مخدوش خواهد شد. در تعاریف سعی بر آن بوده است که تعاریف ارائه شده در حد لازم از جامعیت بر خوردار باشند و بر تمامی حیطهٔ شمول خود صدق نمایند.
بخش دوم به بررسی نظام کنترل در ایران میپردازد که در دو بخش کنترلهای تقنینی با تأکید بیشتر بر وجه کنترلی قانون مورد توجه قرار میگیرد و از سوی دیگر به بررسی موقعیتها در این عرصه نظر دارد. در این زمینه باید به این سؤال مقدر نیز پاسخ گفته شود که چرا با توجه به آنکه عنوان پایاننامه نقش نظارتی مجلس است به نقش کنترلی آن نیز پرداخته شده است. علت در این زمینه به این نکته باز میگردد که بر اساس تحلیلهای ارائه شده کنترل و نظارت دارای دو خصیصهٔ متفاوت و به تبع آن آثار متفاوت است و گنجانیدن آنها در ذیل یک بررسی به نظر نمیرسد چندان صحیح باشد و از سوی دیگر قانون اساسی، آئیننامهٔ داخلی مجلس و تفاسیر شورای نگهبان در این زمینه مشخص کنندهٔ تفاوتی حداقل در عناوین و تفاوتهای این اختیارات با یکدیگر و آثار آن نیست و به نظر نمیرسد که یک محقق عرصهٔ حقوق از این اختیار بتواند بهره گیرد تا به اعتبار نظرات خود، موضوعات رسمی را به وسیلهٔ تحلیل از تحقیق خود حذف نماید. در واقع این امر با توجه به تحلیل ارائه شده و نظرات و قوانین رسمی مورد تفکیک قرار گرفته است و در برگیرندهٔ تمامی مواردی است که در هنجارهای رسمی به نظارت اطلاق میگردد.
فصل سوم نیز به بررسی ابزارهای نظارتی و مقدمات لازم آن در نظام حقوقی ایران میپردازد و چالشهای پیش روی هر یک را مورد توجه حقوقی قرار خواهد داد.
روش تحقیق: با توجه به نظری بودن مطلب، در این زمینه از روش کتابخانهای و توصیفی– تحلیلی استفاده شده است و در کنار این امر با توجه به آنکه بسیاری از مبانی در این زمینه نتایج خود را در عرصهٔ عمل مینمایانند از منابع رسانهای و مطبوعاتی نیز در برخی موارد به طور محدود بهره گرفته شده است.
دشواریهای تحقیق: در این زمینه میتوان به دو دسته از عوامل اشاره نمود. نخست آنکه با توجه به خاص بودن نوع نظام حقوقی جمهوری اسلامی، بسیاری تئوریهای عمومی در این زمینه قابل استفاده نیستند و در نتیجه نمیتوان از این تئوریها در زمینهٔ تحلیل بهره برد، چرا که این تئوریها عموماً با توجه به نوع نظام حقوقی دارای اعتبارند و بیرون از آن نمیتوان از بهرهای همسان چون نظام حقوقی مبدأ برخوردار برد که در این زمینه دیدگاههای کسانی چون فون هایک نیز مورد توجه و تحلیل قرار خواهد گرفت. عامل عمدهٔ دیگری که در این زمینه میتواند مورد توجه قرارگیرد میزان اندک اطلاعات ارائه شده از سوی مقامات عمومی برای بررسی شاخصههای توانمندی این ابزارها و نیز چگونگی انجام میزان قابل توجهی از تخلفات و جرائم در نظام حقوقی ایران است که طبعاً محقق خود مجبور به تشخیص این رخنهها خواهد شد و چه بسا که چندان اصابتی به واقع نداشته باشد و طبعاً امکان مخدوش بودن نتیجهگیری بالا خواهد رفت. در کنار این زمینهها اندک بودن میزان اطلاعات و تقسیمبندیهای ارائه شده از این مطلب در حقوق ایران و از سوی حقوقدانان از جملهٔ دیگر این مسائل و مشکلات است.
بخش اول: کلیات، تعاریف و نظریهها
فصل اول: کلیات
پارلمانها سنگبنای فرمانروائی دموکراتیکاند و نقش آنها حتی در دموکراسیهای صرفاً شکلی وزنهای مؤثردر معادلات قدرت است و شاید بتوان با توجه به نقش نمایانندگی تمام یا بخشی از مردم و تصویب آنچه که منبع حقوق و تکالیف است، به عنوان مهمترین نهاد یک نظام دموکراتیک قلمداد شوند. در نگاه حقوقدانان عرصهٔ حقوق اساسی و مفسران آن، نقش و جایگاه مجلس در یک نظام حقوقی برخاسته از جامعه، نما و بازتابی از کلیهٔ گرایشهای موجود در آن است و عینیت بخشی به تمامی گرایشهای سیاسی موجود و خواهان ایفای نقش در سطح سیاسی – حقوقی دولت، حق و درخواستی است قابلاحترام که در بین قوای سهگانه پارلمان بیشترین توان را برای جذب و استفاده از آن دارد و هر چه گرایش نظامها به سمت ریاستی و یا حزبی بودن بیشتر شود، توان آنها برای جذب تمامی طیفهای فکری و سیاسی یک جامعه به سمت نازلتری سیر مینماید[1]، حال آنکه در نظامهای پارلمانی که دولت برخاسته از مجلس است امکان پوشش دادن میزان قابل توجهی از اندیشههای سیاسی مقبول درسطح این دو قوه وجود دارد. قوهٔ قضائیه نیز عموماً علیرغم اعمال سهم و بخشی از حاکمیت در بسیاری از نظامها، چندان درگیر مشارکت دادن تفکرات سیاسی یک جامعه در حیطهٔ تخصصی این قوه نیست (یا حداقل چنان معیاری در بسیاری جوامع امری بیگفتگو مقبول است و دخالت سیاسی در گسترهٔ حقوقی همیشه به عنوان امری مذموم با نکوهش و بی اعتنایی صاحب نظران مواجه بوده است).
در طول دورانهای مختلف تئوریهای گوناگونی در باب پارلمان مطرح بوده است. چیستی پارلمان، کارویژههای آن و نسبت پارلمان با اقتدار سیاسی و امکان تبدیل سیاسی این نهاد حقوقی[2] سؤالاتی بوده است که در طول زمان به مفهوم پارلمان شکل امروزی خود را دادهاند. نسبتی که بین اقتدار پارلمان به عنوان یکی از قوای اعمال کنندهٔ حاکمیت در درون مفهوم گستردهٔ دولت مدرن و نتیجهای که از کار پارلمان تحت نام قانون حاصل میشود و خود را به صورت مصوبات لازمالاجراء نشان میدهد، بخشی از وجوه این مباحث است که از خلال آن مباحثی چون تعدد یا وحدت نظامهای تقنینی جای خود را در اندیشهٔ متفکران باز نموده است.
مفهوم قدرت عالی و بلامنازع که شکلدهندهٔ قدرت سیاسی در یک جامعه است، برای راهبرد نظم و دیگر اهداف از وسیلهای بنام قانون بهره میجوید. با این دیدگاه عدم وجود قانونگذار واحد و تعدد آن، این امکان را بوجود میآورد که هر مرجع قانونگذاری به نوعی خاص به قانونگذاری پرداخته و در نتیجه بروز و ظهور اختلاف، تضاد و بی نظمی دور از ذهن نخواهد بود. البته شایان ذکر است که در کشورهایی که از دو مجلس برای تمشیت امور خود بهره میگیرند نمیتوان تعدد مراجع قانونگذاری را در وضع فوق مورد ملاحظه قرار داد، چرا که اولاً دو مجلس در مسیر واحدی گام برمیدارند و ثانیاً برای تنظیم روابط و عدم اختلال در سیستم پارلمانی از عرف یا قانون برای ایجاد چارچوب دقیق روابط دو مجلس بهره میبرند و تنها ضرورتهای عملی و عرفی برخی کشورها را به سمت داشتن دو مجلس سوق داده است.
مفهوم قانون در دوران مدرن در اندیشهٔ سیاسی مغرب زمین شکل گرفت و اندیشمندان عرصهٔ سیاست با تقسیمبندی و خصوصیاتی که برای قوانین ذکر کردند در واقع حرکت و چهارجوب اعمال پارلمان را مورد بررسی قرار دادند و این نکته از نکاتی بود که در نگاه ایشان پارلمان را حافظ حقوق مردم مینمود. در تفاوت دوران تکسالاریها و دورهٔ فراگیر شدن دموکراسی این نکته قابل ذکر است که برخلاف دوران تکسالاریها در دوران جدید افراد حاکم خود از بین مردمند[3] و هر قانونی که خود وضع کنند لاجرم تابع آن خواهند بود و خود این مسأله تا حدی باعث میشود که از دوره خودسری حاکمان تکسالار که عملاً و در بسیاری موارد نظراً به توجیه برتری خود بر قوانین و افراد میپرداختند، خبری نباشد. تحول مبانی حاکمیت از خدایان به انسانها و تبدل حقوقی انسان از رعیت متأثر و منفعل به شهروندان سیاسی فعال ومؤثر و نیز مدخلیت نظر وی در تبلوری سازنده به نام رأی از آثار و شاید مقدمات این دوره بود.
آغاز قانونگذاری در دورهٔ نوین جنبشی بود که ریشههای آن را در مفاهیم تعیینکنندهای چون اصالت انسان و تفکر او و حق او برای قانونگذاری و بسیاری مفاهیم دیگر میتوان یافت چرا که در نظر بسیاری کسان در دورههای ماقبل این تحولات، هرچند قانونگذاری بشری وجود داشت اما در اصل قانونگذاری امری متعلق به خداوند محسوب میشد و با اندکی تفاوت در تقسیمبندیها و روشهای تحلیل، قوانین به عنوان اموری الهی، دادههای طبیعی و غیر قابلتخطی مورد ملاحظه قرار میگرفت که از سوی انسانها صرفاً قابل کشف بود و بشر به هیچ روی در مقام جعل و خلق آن نبود. در واقع در این نگاه قوانین دادههایی طبیعی و یا آسمانی قلمداد میشدند[4] که دست انسان از ایجاد و دگرگونی و امحاء آن کوتاه بود.
در دوران مدرن اندیشههای پیش گفته تا حد زیادی دچار تحول شد و ریشهٔ فرازمینی آن در بسیاری کشورها جای خود را به ریشهای مردمی داد و بر این اساس حق تقنیین عام در دورههای مختلف مبانی متفاوتی گرفت. رویکردهای گوناگون در طول قرون گذشته مراجع گوناگونی را برای این امر معرفی نموده است. رویکرد تاریخی و اجتماعی زندگی انسانی در نظر کسانی چون اوکشات منتج به آن شد که وی مرجع صالح قانونگذاری را در مردم خلاصه کند و در دیدگاه هابرماس وی با طرح مسأله حوزهٔ عمومی و شکلگیری دموکراتیک افکار جامعه از طریق مفاهمهٔ آزاد و عقلانی بینالاذهانی میان شهروندان، نهایتاً مرجع قانونگذاری را کل جامعه میداند[5].
اشارهٔ کلی فوق صرفاً شمهای از نظرات اندیشمندان عرصهٔ سیاسی و اجتماعی بود که ذکر هر نکته از آن خود نیازمند جریدهای جداگانه است و هدف از طرح تنها اشارهای مختصر به مبانی سیاسی، اجتماعی و حقوقی پارلمان و محصول آن در دوران مدرن است.
در عصر ما مطالعات تقنینی به بررسی پارلمان، کارکردها و اقتضائات آن از جنبههای سیاسی، حقوقی، اجتماعی و … میپردازد و با استفاده از مطالعات بین رشتهای و تکیه بر دستاوردهای علوم، از جامعهشناسی گرفته تا روانشناسی نسبت بین پارلمان و جامعه را به صورت دوسویه مورد مطالعه قرار میدهد و نقش پارلمان را در تئوریهای مختلف سیاسی و اجتماعی نمایان میکند. برای نمونه استفاده از تئوریهایی چون حکمرانی مطلوب از جمله این تئوریهاست که بررسی نقش پارلمان در ایجاد و استقرار و تأثیر آن از جملهٔ این مباحث است. در دیدگاه برخی دانشمندان عرصهٔ مطالعات تقنینی پاسخگوئی و مسئولیت در بطن مفهوم حکمرانی مطلوب قرار گرفته است و اعمال قدرت اقتصادی، سیاسی و اداری را مطمع نظر قرار میدهد و رویکرد اصلی آن تلاش در جهت پاسخگو نمودن دولت در قبال اعمالش میباشد. حکمرانی مطلوب در دیدگاه این اندیشمندان متشکل از دو جزء است: نخست آنکه سیاسی است و به تعهد دولت در قبال حکمرانی مربوط میشود و از سوی دیگر فنی است، چرا که بازدهی و مدیریت عمومی را مد نظر قرار میدهد[6].
شکلگیری نظام تفکیک قوا بر محور قانون بود. قانون در تئوری آنان به عنوان مرجع تشخیص صحیح وسقیم هنجارها در یک نظام حقوقی، در محوری خطی در مجلس تصویب میشد و قوۀمجریه اجرا و انجام آن را بر عهده داشت و قوهٔ عدالت به دعاوی ناشی از آن و صحت اجرای قانون نظارت میکرد. اما، تفکیک قوای تامی که به این ترتیب شکل گرفت در عمل تا حدی غیر قابل اجراء بود؛ چرا که استقلال تام قوا در عمل با مشکلات فراوان در اجراء روبرو بود و در ادامهٔ حیات پارلمان در آن تعدیلهایی صورت گرفت تا بتواند ضمن حفظ ماهیت خویش با الزامات عرصهٔ عمل نیز هماهنگ شود. واگذاری پارهای از اختیارات تقنینی به قوۀمجریه در جهت تمشیت بهتر عرصهٔ عمومی و از سوئی انتقال پارهای از اختیارات قوۀمجریه به پارلمان گویای این مطلب است. تطورات بعدی در این زمینه کمکم تأثیر تصمیمات دولت را بر زندگی اجتماعی بهتر نمایان ساخت، چرا که قوانین به عنوان اموری اعتباری در عرصهٔ عمل آثار خود را به منصهٔ ظهور میرساندند. سیر این تحولات به افزایش اختیارات نظارتی بر قوۀمجریه برای نهادهایی چون مجلس منجر شد و تلاش در جهت ترسیم چارچوبهای دقیق برای مصونیت ساختاری قوۀمجریه به شکلگیری اولین نشانههای حقوق اداری انجامید[7].
نکتهای که در اینجا باید مورد توجه قرار گیرد آن است که چنانچه پارلمان نیز به مثابه یک نهاد حقوق عمومی مقید به چارچوبهای دقیق قانونی باشد آیا این مسأله در تناقض با چارچوبهای پارلمان به عنوان نمایانندهٔ جامعه قرار نمیگیرد؟ به بیان روشنتر پارلمان در عنوان فوقالذکر بازتاب عواطف و احساسات و درخواستهای جامعه است و صرفاً مقید به چارچوب حقوقی – تقنینی نیست و بلکه خود با توجه به نقش نمایانندگی از منطقی فراحقوقی برای اعمال اختیارات خویش در عرصهٔ نظارت و نمایانندگی و تقنین بهره میجوید[8].
با این بیان میتوان گفت که شرایط حاکم بر هر عمل انجام گرفته از سوی پارلمان متفاوت از انجام همان عمل از سوی نهادهای قضائی و غیر قضائی دیگر است و این صلاحیت ابتدائی غیر مقیده است که پارلمان را از دیگر نهادها – که صرفاً با اتکاء به یکی از قوانین مصوب و در چهارچوب آن به انجام وظایف خویش مشغولند – متمایز میکند. این خصیصهٔ پارلمان توانائی رفع نقص از نهادهایی عمومی که تنها در چهارچوب قانون موظف به انجام وظایف خود هستند را داراست و با چنین امکانی، مجلس به طور ماهوی توانائی جلوگیری از سوءاستفاده از حق و اختیارات قانونی و عدماجرای منصفانهٔ قانون را دارد[9].
امروزه اختیارات مجلس در نظامهای حقوقی در سه خصیصه و کارویژهٔ نمایندگی، تقنینی و نظارتی دستهبندی میشود. منظور از کارویژهٔ نمایندگی آن است که جامعه و تغییرات سیاسی و فکری آن به طور مؤثر وارد عرصهٔ سیاسی جامعه – اعم از دولت و پارلمان – شود و حساسیتهای اجتماعی محل تبلوری در سطح سیاسی و رسمی داشته باشند و به معنایی خاصتر مجلس میباید تا حد مقدور نمایاننده و نشانگر جامعه باشد که این امر با انتخابات آزاد و دورهای و قواعد منصفانهٔ رقابت سیاسی تا حد زیادی تأمین خواهد شد.
قانونگذاری نیز از زمرهٔ اصولی است که در نظامهای دموکراتیک به مجلس واگذار شده است و استفاده از لفظ قوهٔ مقننه و الفاظ مفید تقنین در دیگر کشورها خود نشانگر تلقیها از این کارویژه و گسترهٔ آن است. در باب نظارت نیز گفتنی است که این کارویژهٔ پارلمان با توجه به آنچه پیشتر ذکر آن گذشت به بررسی عملکرد دولت و نهادهای عمومی میپردازد و از این منظر نظارت فرایندی است که با مراقبت بیرونی و در طول زمان اتفاق میافتد[10].
در مجالس برخلاف دولت که در آن اصل سلسله مراتب اداری مورد توجه و رعایت است، هر نماینده منفرداً و با وجود دیگر نمایندگان حق اظهار نظر در کلیهٔ امور کشور را دارد. وجود این تنوع دیدگاهها در پارلمانها ناشی از امکان ورود افراد با نگرشهای سیاسی متفاوت در مجالس است و بنابراین انتظار وجود افکار متفاوت و در نتیجه بررسی موشکافانهتر فرآوردههای حقوقی مجالس اعم از تصمیمات و قوانین از جنبههای حقوقی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، انتظاری دور از ذهن نخواهد بود.
در مطالعات پارلمانی که به بررسی پارلمان و کارکردهای آن از جنبههای مختلف میپردازد، سؤالات و تحقیقات در باب نظارت حول پنج محور در مورد نظارت سامان مییابند. سؤال از چیستی نظارت، چرائی سودمندی آن، چگونگی اعمال، آثار نظارت و بررسی میزان تاّثیرات آن بر دموکراسی از جملهٔ این سؤالات است.
چنانکه پیشتر ذکر آن گذشت مجلس در شرایط اعمال اختیار یکسان با دیگر نهادها، با مبانی متفاوتی از آنها به انجام یک عمل حقوقی مبادرت میورزد و ذکر شد که باتوجه به نقش نمایندگی مجلس باید بازتاب حساسیتها و خواستهای جامعه باشد. امکان عدم مطابقت بین آنچه در تقنین مورد درخواست است و آنچه در عمل اجراء میشود، اشکالات و نواقص قوانین در عرصهٔ عمل، عدم وجود این همانی بین تقنین و ضرورتهای حاکم بر جامعه، درخواستها و آنچه از تقنین مورد انتظار است، از جمله مواردی است که لازم آورندهٔ ارزیابی اجراء قانون است. ارزیابی قانون و اشکالات و نقائص اجراء و بهبود کیفیت قوانین به عنوان ابزارهای مدیریت عمومی و شفافیت عملکرد دولت و پاسخگوئی در برابر مردم از جمله عوامل مقتضی نظارت است. ضرورتهای لازم دموکراسی به لحاظ سیاسی چون گردش آزاد اطلاعات، وجود احزاب و مطبوعات غیر وابسته و توان پارلمان برای جذب سطح گستردهتری از دیدگاههای سیاسی و نیز برخی قواعد چون مصونیت پارلمانی که امروزه جزء رویههای مشترک جهانی در نظامهای حقوقی شده است، این نهاد را به لحاظ سیاسی به مناسبترین عرصه برای گنجاندن نظارت در ذیل کارویژههای آن بدل نموده است. قوۀمجریه به عنوان اصلیترین بخش مورد نظارت خود در مظان اتهام و مشمول بیشترین نظارتهاست. قوهٔ قضائیه نیز باتوجه به چارچوبهای قانونی، موظف به انجام وظایف در حدود قانون است. نمایندگی افکار عمومی نیز عاملی است که چهرهای ممتاز به اعمال اختیارات نظارتی از سوی مجلس نسبت به دیگر نهادها میبخشد.
کارویژهٔ نظارتی تنها یکی از ابزارهای تاثیرگذاری پارلمان بر حیات سیاسی جامعه است. در هر کشور، پارلمان با توجه به حدود و قانون اساسی از ابزارهای گوناگونی در جهت انجام و اعمال اختیارات خویش بهره میجوید. برای نمونه کارویژهٔ کنترلی پارلمان در کشور ما دوگونهٔ اجباری و اختیاری دارد و کارویژهٔ تقنینی نیز علاوه بر مواردیکه پارلمان خود به تقنین میپردازد و در بسیاری موارد بنا به نص صریح قانون اساسی که تصویب برخی قوانین را موکول به قانون عادی کرده است. در واقع پارلمان حدود و ثغور قانون اساسی را در زمینههای مرجوعه تعیین خواهد کرد. اصولی چون اصل 22،24 و 25 وبسیاری نهادها چون دیوان عدالت اداری و دیوان محاسبات از موارد ارجاع قانون اساسیاند که با تقنین مجلس در عمل حدود و اختیارات آنها شکل میگیرد. عناصری چون قدرت محدودکنندگی و قدرت درخواستکنندگی نیز با این توجه از دیگر ابزارهای پارلمان به حساب میآید[11]. الزامات حقوقی به انجام رفتار معین از سوی دولت (برای مثال الزام به رفتاری چون بودجه ریزی بر اساس سیستم عملیاتی) و نهی از انجام عمل معین و مخالفت با سیاستهای دولتی با استفاده از ابزارهای گوناگون تقنینی، نظارتی، مالی و روشنگریهای نمایندگان در اطراف موضوعات و تنویر جنبههای بیشتری از آن را میتوان از دیگر ابزارهای تأثیرگذاری پارلمان در عرصهٔ سیاسی و حقوقی جامعه دانست.
تحقیقاتی که در زمینهٔ مطالعهٔ آثاری نظارت و نسبت آن با ماهیت حکومتها انجام شده است نشانگر آن بوده که ابزارهای نظارتی و سهولت و رغبت به استفاده از آن در کشورهای برخوردار از دموکراسی لیبرال بیش از دموکراسیهای شکلی و شبهدموکراسیهاست. برخی محققان چون پلیزو و استفن هارت با بررسی رابطهٔ میان ابزارهای نظارتی و احتمال اینکه یک کشور به دموکراسی شکلی بسنده کرده باشد و یا به دموکراسی اصیل نائل شده باشد، به این نتیجه رسیدهاند که احتمال وجود دموکراسی در هر یک از حالات فوق تا حد زیادی مرتبط با تعدد ابزارهای نظارتی و میزان بهرهگیری و سهولت استفاده از این ابزارها در رابطهٔ بین نهادهای تقنینی و اجرائی است[12].
اما به هر حال درک این نکته ضروری است که مهمترین عامل جلوگیری از تمرکز قوا و سوق یافتن نظامها به سوی تکسالاری بیش از آنکه مولود ساختار حقوقی دولت باشد ناشی از نقش مردم و مطبوعات آزاد و دیگر نیروهای اجتماعی است. به عنوان شاهد مثال میتوان این موضوع را در دولتهای با ساختار سیاسی و حقوقی نسبتاً یکسان به لحاظ کلیت یک نظام حقوقی و وضعیت سیاسی آنها دید. برای مثال ایالات متحده و کشورهای آمریکای جنوبی را میتوان مورد توجه قرار داد که در امریکا نظام ریاستی دارای گرایش به سمت افزایش قدرت پارلمانی است[13] در حالی که در کشورهای امریکای لاتین رویهای دیگرگون در حال تدوین است.
به عنوان نکتهٔ پایانی در این بخش ذکر این امر ضروری است که نحوهٔ تعادلی که در قانون اساسی با توجه به استقلال قوا شکل گرفته است، به عنوان مانعی در زمینهٔ دخالت یک قوه در حیطهٔ تخصصی قوهٔ دیگر تلقی میشود و به نظر نمیرسد بتوان با توجیهاتی چون اجرای بهتر یا اعمال کارآمدتر سیاستها و اختیارات بتوان به این تعادل خدشهای وارد نمود و با توجه به اصل عدم صلاحیت در انجام وظایف و اختیارات عمومی به نظر میرسد میتوان اصل را بر عدم جواز اذن در شیء اذن در لوازم دانست و با توجه به آن، عدم ذکر صریح را به عنوان دلیلی بر عدم امکان انجام عمل در عرصهٔ عمومی تلقی نمود.
1 – 1 – 1 شکل گیری پارلمان
تشکیل پارلمان به عنوان نهادی عمومی و حقوقی به نظام انگلستان مربوط میشود. اگرچه قبل از این دوران و در دوران یونان باستان نیز میتوان نهادهایی واجد کارویژههای مشورتی، نیمه تقنینی، معاطی افکار، و به نوعی نظارت سیاسی الزام آور را - که بخشی از مفهوم پارلمان در معنای امروزی آن را شکل داده است – یافت، لیکن فاصلهٔ تاریخی و فکری بین این دو عرصه و اصول نظری حاکم بر آن چنان بود که به نظر میرسد تأسیس پارلمان در انگلستان – با تأکید بر اساس و اصول عرفی آن – بیشتر شکلگیری نهادی مشابه بود تا آنکه تأسیسی فرض شود که از آموزههای دنیای باستان به عاریت گرفته شده باشد.
تشکیل پارلمان در انگلستان مدیون اصلی بود که مقرر میداشت «پادشاه تنها با رضایت رعایا میتواند از آنها مالیات بیشتری دریافت دارد[14]». به همین واسطه شکلگیری پارلمان در ابتدای حضور این نهاد در عرصهٔ عمومی بیشتر حول محور مشورت و نیاز به رضایت نمایندگان مردم دور میزد. چنانکه تحقیقات مورخان حقوق انگلستان نشان داده است این مجالس دائمی نبودند و دعوت از پارلمان، وقفه و انحلال آن از جمله اختیارات سلطنتی بود[15]. وظیفهٔ پارلمان نیز در همین چارچوب نظارت بر حفظ و عدم سوء استفاده از دارائیهای مالی بود و در واقع کارویژهٔ پارلمان در ابتدای تشکیل در انگلستان، استماع اعلامیههای سلطنتی بود تا با آن موافقت کرده وابزارهای مالی لازم را تدارک ببینند.
مفسران وحقوقدانان آن دوره با سعی در تفسیر درباره موضوعاتی چون پارلمان و نمایندگی و تعریف کارویژههای هر یک وملزومات آنها، تأثیر شگرفی بر گسترش حیطهٔ پارلمان نهادند، چنانکه بعد از حدود یک قرن کارکردهای اعلام قوانین، آموزش، اطلاعرسانی و سخنگوئی افکار در چهارچوب قواعد مالی به کارویژههای مختص پارلمان تبدیل شد و با گذشت زمان رو به فزونی نهاد.
پارلمان در هر دوره با تصحیح خواسته یا ناخواستهٔ خود از طریق مداقه درگذشته – که در عرف تجلی مییافت – به سمت تعدیل خواسته یا ناخواستهٔ آنها پیش رفت. چنانکه در هر دوره اختیاراتی را به دست میآورد و اختیارات دیگری را از دست میداد. برای مثال در برخی دورهها اختیارات تام مالی و نظارتی – در معنای گستردهٔ سیاسی و قضائی – در حیطهٔ اختیارات پارلمان بوده است و به نوعی به عنوان دادگاهی عالی، راهبرد عدالت را نیز در دست داشته است و در این دوران بود که تقنین نیز به کارویژههای پارلمان در انگلستان افزوده شد. البته شایان ذکر است که درک معاصران این تغییر، چندان تمایز روشنی را بین صلاحیت تقنینی و قضائی پارلمان نشان نمیدهد.
مثال دیگری که در این باب مطرح است سیری بود که به بازنگری در صلاحیت کیفری – و شاید نیمه تقنینی – پارلمان انجامید و به نوعی دوباره به سیطرهٔ دادگاههای عرفی درآمد و «اعلان اتهام علیه مشاوران عالی پادشاه» که به منظور تحت تعقیب قراردادن مشاوران بدون خدشه به مصونیت پادشاه مورد استفاده قرار میگرفت و نیز «محرومیت اجتماعی» به عنوان رویهای مشترک بین مجلس اعیان و عوام مورد استفاده بود. در این وضع مجلس عوام به بررسی صورت مسأله و مجلس اعیان به محاکمهٔ مقامات عالی رتبه میپرداخت که به گمان برخی محققان از این اختیار کلاسیک بود که دکترین مسئولیت پارلمانی وزراء به منصهٔ ظهور رسید[16]. در حال حاضر نیز بهرهگیری از بازرسی و نظارت از جملهٔ اختیارات پارلمان در این کشور به شمار میرود و از ویژگیهای مجالس آن کشور و کمیتههای آنان است[17].
[1] هر چند حضور نظام حزبی به شفافیت فضای سیاسی و منطقی شدن درخواستها میانجامد لیکن نمیتوان چنین آثاری را از نظر دور داشت.
[2] دلاکامپانی، کریستیان، فلسفهٔ سیاست در جهان معاصر، ترجمهٔ بزرگ نادرزاد، نشر هرمس، تهران، ص 80..
[3] هر چند به نظر میرسد تطبیق این همانی بین مجلس و جامعه امکان تقارن تام نمیتواند داشته باشد.
[4] کلی، جان، تاریخ مختصر تئوری حقوقی در غرب، محمد راسخ، انتشارات طرح نو، تهران، 1382، ص 60.
[5] راسخ، محمد، بنیاد نظری اصلاح نظام قانونگذاری، مرکز پژوهشهای مجلس، تهران، 1384، ص. 140.
[6] Rahman, Taiabur, Parliamentary Control and Government Accountability in South Asia, Routledge Press, 2008, p. 8.
[7] آقائی طوق، مسلم، «مبانی و ماهیت نظارت قضائی بر اعمال دولت، مطالعه تطبیقی کشورهای فرانسه، انگلستان و امریکا» پژوهشنامه معاونت حقوقی و بررسیهای فقهی مرکز تحقیقات استراتژیک، شماره 1، صص. 125-191.
[8] ابن حلاق، وائل، تاریخ تئوریهای حقوقی اسلامی، ترجمه محمد راسخ، نشر نی، تهران، 1386، ص. 13.
[9] ذکر این نکته نیز قابل توجه است که عموماً چارچوب اختیارات نظارتی سایر نهادها اعم از مندرج در قانون اساسی و غیر آن با توجه به قانون است که شکل اجرائی به خود میگیرد.
[10] Stephenhart, R., Legislative, Oversight and Bodjeting, World Prespective, World Bank, Washington D.C., 2008, p. 1.
[11] شبیری نژاد، علی اکبر، بودجه و پارلمان، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، تهران، 1387، ص. 51.
[12] Ibid, p, 47.
[13] زارعی، محمدحسین، مطالعه تطبیقی مجالس قانونگذاری، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، تهران، 1384، ص. 420.
[14] Tamkins, Adam, Public Law in Multi-layerd Constitution, Hart Publishing, 2003, p. 56.
[15] Ceanegan, R. Van, A Historical Introduction to Western Constitutional Law, Cambridg University Press, 1995, p. 85.
[16] Torkin, Adam, op. cit, p. 58.
[17] بارنت، اریک، مقدمهای بر حقوق اساسی، ترجمهٔ عباس کدخدائی، نشر میزان، نهران، چاپ دوم،1386، ص 131.
نقد و بررسیها
هنوز بررسیای ثبت نشده است.