پایان نامه سیر تحولات قانونگذاری در زمینه تامین اجتماعی در ایران
فهرست محتوا
[1]چکیده:
تأمین اجتماعی ازجمله حقوق اساسی شهروندی است که در قالب برنامههای تأمین اجتماعی و خدمات عمومی رفاهی عمدتاً توسط دولتها و یا سازمانهایی که ازسوی دولتها پدیده آمدهاند تأدیه میگردند. بنا به تعریف، تأمین اجتماعی راه کار قانونی یا عملی در زمینه عمومی است که برای امنیت اقتصادی و رفاه اجتماعی اشخاص و خانواده آنان در قبال نقصان درآمدی ناشی از بیکاری، پیری، بیماری و یا فوت و همچنین ارتقاء رفاه از طریق خدمات عمومی و حمایتهای اقتصادی طراحی میشوند. تأمین اجتماعی برنامهای است به منظور کاهش مخاطرات در زندگی و حمایت از افراد جامعه. در این برنامهها در کنار پیری که یک فرآیند طبیعی و اجتناب ناپذیر است. در پایان میتوان گفت تأمین اجتماعی به مفهوم کنونیش نتیجه یک تحول تاریخی طولانی است که با احساس نیاز انسان به امنیت اقتصادی در رویارویی با خطرات اجتماعی آغاز شد سپس این نیاز همگانی با تحول اوضاع اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فکری جوامع انسانی متحول شد تا به وضع کنونی خود رسید که وضع موجود هم فرودگاهی است در مسیر حرکت مداوم آن. انسان در اصل با حاصل دست رنج خود زندگی میکند، لذا کار طریق حفظ وجود اوست بنابراین به هنگام کاهش فرصت اشتغال کار یا از دست دادن قدرت کار، وجود وی در معرض خطر قرار میگیرد.
هدف از این پژوهش بررسی سیر تاریخی تحولات تأمین اجتماعی در ایران است که این تحقیق به روش کتابخانهای انجام یافته که شامل سه بخش (بخش اول: مفهوم، ارکان و تاریخچه تأمین اجتماعی، بخش دوم، بیمه تأمین اجتماعی و بخش سوم، تحولات تأمین اجتماعی در ایران میباشد. نتایج حاصل نشان میدهد که در حد فاصل سالهای 1309 الی 1390 که بیش از 81 از آن میگذارد و در این روند شکلگیری تأمین سیر تکاملی خود را طی کرد 12 بار در این مسیر قانون تأمین اجتماعی مورد تجدیدنظر، تکامل، افزایش اهداف و مسئولیتها و گسترده شدن دامنه فعالیتها شده است.
کلید واژهها: تأمین اجتماعی، بیمه، بازنشستگی
کلیات تحقیق
مقدمه
یکی از شاخههای اصلی بیمه، بیمههای اجتماعی هستند که با هدف ایجاد رفاه نسبی عمومی و برقراری عدالت اجتماعی در بین تمام اقشار جامعه شکل گرفتهاند و نوعی ضمانت اقتصادی از سوی دولت برای افراد شاغل تحت پوشش به شمار میروند. اصولاً فلسفه بیمههای اجتماعی توزیع مجدد درآمد به نفع افرادی است که نمیتوانند شخصاً از عهده ریسکهایی مانند ناتوانی در تأمین مالی خانواده، بیکاری، ازکارافتادگی، حوادث ناشی از کار، فوت و بیماری برآیند. یکی از مهمترین انواع بیمههای اجتماعی بیمه بازنشستگی است. سازمان بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی دو سازمان عمده مستمری در ایران هستند که بیش از 70 درصد مشترکان را به خود اختصاص دادهاند؛ اما هر دو در نقطه بحرانی به سر میبرند. در حال حاضر بخش قابل توجهی از منابع سازمان بازنشستگی کشوری از محل بودجه دولت تأمین مالی میشود که با افزایش ابعاد کسری بودجه تاثیرات نامطلوبی بر بازار سرمایه خواهد داشت. همچنین این سازمان در وضعیتی قرار دارد که بدون کمکهای مالی دولت قادر به پرداخت مستمری مشترکان خود نیست. سازمان تأمین اجتماعی نیز بهرغم اینکه در طول 40 سال گذشته بیشترین منابع را برای سرمایهگذاری در اختیار داشته است، اما هماکنون نه تنها توان تأمین بودجه از محل سرمایهگذاری را به میزان مورد انتظار ندارد، بلکه از این پس به تدریج با افزایش مصارف نسبت به منابع روبهرو خواهد شد. این به آن معنا است که در صورت ادامه این روند و وابستگی بیش از پیش این سازمانها به بودجه دولت این امکان وجود دارد که دولت نیز به سمت ورشکستگی سوق پیدا کند و این مساله نیز به خودی خود موجب فلج شدن چرخه اقتصاد ملی خواهد شد.
فلسفه تغییر سازمان به صندوق نیز همین است. برای درک مساله، نخست لازم است به تعاریف سازمان و صندوق پرداخته شود. مطابق با ماده یک قوانین و مقررات تأمین اجتماعی، به منظور اجرا، تعمیم و گسترش انواع بیمههای اجتماعی و استقرار نظام هماهنگ و متناسب با برنامههای تأمین اجتماعی، همچنین تمرکز وجوه و درآمدهای موضوع قانون تأمین اجتماعی و سرمایهگذاری و بهرهبرداری از محل وجوه و ذخایر، سازمان مستقلی به نام «سازمان تأمین اجتماعی» وابسته به وزارت رفاه و تأمین اجتماعی که در این قانون «سازمان» نامیده شده تشکیل گردیده است.
بر این اساس سازمان تأمین اجتماعی باید بهعنوان یک صندوق اندوختهگذار رفتار کند که با دریافت حدود یک سوم از حقوق بیمه شونده پس از یک دوره مشخص ارائه خدماتی را به وی تضمین کند. این درحالی است که عملکرد سازمان تأمین اجتماعی در عمل تاکنون از نوع نقدی بوده است و در طول سالهای حیات خود بیش از 90 درصد از منابع بودجه خود را مستقیماً از محل حق بیمه دریافتی تأمین کرده است و هم اکنون نیز زیرساختهای لازم را برای تأمین بودجه از محل ذخایر سرمایهگذاری شده ندارد.
تجربه جهانی شکست نظامهای غیراندوختهگذار حاکی از این است که از سه دهه پیش تقریباً تمامی آنها با شکست مواجه شدهاند و به سمت نظامهای اندوختهگذار حرکت کردهاند. کما اینکه در حوزه تأمین اجتماعی ایران نیز این موضوع قبل از سال 1354 تشخیص داده شد و منجر به تدوین و تصویب قانون جدید تأمین اجتماعی در آن سال شد. این قانون به درستی پیشبینی ماهیت کسبوکار بیمه مبتنی بر تغییر نظام به اندوختهگذاری اشاره دارد؛ اما پس از جنگ تحمیلی عملاً مقوله تأمین اجتماعی از اولویتهای اول کشور خارج و روند اشتباه و ناکارآمد قبل از سال 1354 همچنان ادامه پیدا کرده است.
مطابق با تبصره 2 از ماده 12 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب سال 1383، سازمان تأمین اجتماعی با توجه به ماهیت امور بیمهای، به «صندوق» تغییر نام یافت. بنابراین از نظر قانونی هماکنون سازمان تأمین اجتماعی وجود خارجی ندارد، بلکه مجموعه مذکور صندوق تأمین اجتماعی است.
به این ترتیب سازمان تأمین اجتماعی چیست؟ بر اساس مفاد بند ب از ماده 26 قانون برنامه پنجم، سازمان تأمین اجتماعی سازمانی سیاستگذار، ناظر و دولتی است که سایر صندوقهای بازنشستگی زیرمجموعه آن هستند. طبق این قانون به دولت اجازه داده شده است تا در راستای ایجاد ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوقهای بازنشستگی نسبت به اصلاح ساختار این صندوقها از طرق مختلف از جمله تجدیدنظر در ساختار بیمههای اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای تابعه بهویژه صندوق بازنشستگی کشوری و اصلاح ساختار و تجهیز سایر صندوقهای وابسته به دستگاههای اجرایی براساس اساسنامه دولت اقدام کند. حال مساله این است که آیا اطلاق عبارت «صندوق» به مجموعه فعلی تأمین اجتماعی صحیح است یا خیر؟ به عبارت دیگر آیا این تغییر نام به معنای تغییر ماهیت و تغییر مأموریت است؟ بدیهی است تغییر نام سازمان تأمین اجتماعی بدون تغییرات ساختاری در آن بیمعناست. در حال حاضر بیمهشدگان صندوق تأمین اجتماعی در یک طبقه بندی کلان دو گروه هستند. نخست بیمهشدگانی که بر اساس ضوابط موجود از گذشته تا کنون خودشان تمامی مبلغ حق بیمه را پرداخت کردهاند و دوم بیمهشدگانی که بر اساس سیاستهای حمایتی دولت از خدمات سازمان تأمین اجتماعی بهرهمند شدهاند.
اگر تأمین اجتماعی صندوق است سهامداران و ذینفعان کلیدی آن بیمهشدگان و کارفرمایان یعنی گروه نخست هستند. در این صورت اولاً مداخله مستقیم و بیحد و حصر دولت معقول نیست، بلکه نقش اصلی آن سیاستگذاری و نظارت و تنها مشارکت در تصمیمگیری است، ثانیاً این صندوق مسوولیت عمل به قوانین و مقررات متعدد مصوب در حوزه بیمههای حمایتی را نداشته و الزامی برای انجام چنین برنامههای هزینهزایی را ندارد.
مطابق با بند الف ماده 28 قانون برنامه پنجم به منظور فراهم نمودن شرایط رقابتی و افزایش کارآمدی بیمههای اجتماعی و جلوگیری از ایجاد هرگونه انحصار یا امتیاز ویژه برای صندوقهای بازنشستگی اعم از خصوصی، عمومی، تعاونی یا دولتی اجازه داده شده است صندوقهای بازنشستگی خصوصی با رعایت تضمین حقوق بیمهشدگان و بازنشستگان صندوق مربوطه حداقل به مدت ده سال بر اساس آییننامهای که به تصویب هیاتوزیران میرسد، ایجاد گردد. در این صورت صندوق تأمین اجتماعی باید با صندوقهای خصوصی چابک و فارغ از مداخلات سیاسی رقابت کند.
عملکرد این صندوق در طول سالیان گذشته نشان میدهد مداخلات سیاسی بیشترین ضربه را بر پیکره این نهاد مردمی وارد کرده است، تا جایی که مأموریت اصلی خود مبنی بر مدیریت بر اساس نظامهای اندوخته گذار را به درستی انجام نداده است. به عنوان مثال باوجود اینکه تمرکز وجوه و درآمد حاصل از محل حق بیمهها و نیز سرمایهگذاری و بهرهبرداری از محل وجوه ذخایر جز، وظایف اصلی در مأموریت صندوق است، اما پس از گذشت 40 سال از تأسیس سازمانی که هماکنون صندوق نام دارد اولین سند رسمی محاسبات بیمهای (اکچوئری) حدود سه سال گذشته تهیه شده است که البته مورد توافق ذینفعان مختلف هم نیست. فقدان مدیریت تعهدات و عدم احساس نیاز به آن، تأخیر در سرمایهگذاری از محل ذخایر، حجم ناچیز ذخایر سرمایهگذاری شده در قبال حجم تعهدات و سهم ناچیز سرمایهگذاری در تأمین منابع بودجه نمونههای دیگری از تعارض بین مأموریت صندوق و عملکرد آن است.
این به آن معناست که صندوق فعلی قابلیت رقابت با صندوقهای بازنشستگی خصوصی را ندارد. معالوصف چاره چیست؟ از جمله سازوکارهای پیشبینی شده در قانون برای اصلاح ساختار این صندوق تفکیک تعهدات بیمهای از تعهدات حمایتی است. مطابق با بند الف ماده 26 قانون برنامه پنجم، کاهش حمایتهای غیربیمهای صندوقها و انتقال آن به نهادهای حمایتی یکی از مهمترین اقدامات برای قابلیتسازی برای رقابت است. به این ترتیب واگذاری کلیه تعهدات حمایتی و حاکمیتی صندوق به سازمان تأمین اجتماعی برای چابکسازی صندوق برای مدیریت بهرهورتر داراییها اجتنابناپذیر است. بنابراین نکته اساسی این است که مجموعه فعلی اگرچه از نظر قانونی صندوق نامیده شده، اما مسوولیتهایی خارج از تعهدات خود دارد. به عبارت دیگر لازم است صندوق تأمین اجتماعی از سازمان تأمین اجتماعی تفکیک شود. صندوق تأمین اجتماعی مجموعهای غیر انتفاعی است که باید خود را نسبت به پرداختهای آینده بیمهشدگان مکلف بداند بنابراین ماهیت اصلی آن ورود به حوزه کسبوکار بیمه به عنوان یک صنعت است.
بیان مساله
مقابله با مخاطرات مختلف زندگی از طریق تأمین آینده، اشتغال فکری ودغدغه دیرپای انسان بوده. بیماری، تصادف، ازدواج، زایمان، سالمندی و مرگ ازجمله رویدادهایی است که میتواند متوجه هر انسانی شود وافراد بیشماری وجود دارند که زندگی فقیرانهای داشته وپیوسته نیازمند دستگیری بوده وزندگیان ها به همان صورت ادامه پیدا میکند. در طول تاریخ برای مقابله با چنین مخاطراتی تلاشهای گسترده وفراوانی از سوی انسانها به عمل آمده وتدابیر وراهکارهایی هم در مورد آن اتخاذ شده با تحول ورشد فکری بشر، اندیشه تأمین آینده نیز تقویت وبه یک نیاز اساسی تبدیل گردیده است. واز اینرو تأمین آیندهای مطمئن برای بشر به عنوان یک نیاز موجب پایداری اندیشه «تأمین اجتماعی» گردیده است (مجتهدی؛ 1391).
ایران همواره یکی از تمدنهای پیشگام و تأثیرگذار در قلمرو نوع دوستی، حقوق بشر و… مطرح بوده و شواهد بسیار زیادی در فرهنگ بومی و ملی آن وجود داشته است، نگاهی به منشور کورش کبیر و مقایسه نحوه عمل این تمدن در اعمال سیستم حقوق و دستمزد، تنظیم روابط کار و خدمات بیمهای به کارگران سازنده تخت جمشید با اهرام ثلاثه مصر به خوبی مبین این واقعیت است که در تمدن ایران، دوستداری نوع بشر و احقاق حقوق اتباع، شهروندان و فرودستان جزء اصول اولیه و لاینفک حکومت و مهمترین مسئولیت مالک و یا کارفرما است. شعر جهان شمول خالق شاهنامه (بنی آدم اعضای یکدیگرند…) که از دیرباز منظور نظر جامعه جهانی قرار گرفته است، یکی از مصادیق بارز توجه فرهنگ و ادبیات ایرانی به مفهوم بیمه و حمایت است. تلفیق تمدن بزرگ و تأثیرگذار ایرانی با مفاهیم متعالی اسلام باعث شد که فرهنگ بومی و ملی پارسیان بیش از پیش مشحون و مملو از اصول نوع دوستی، ایفای حقوق فرودستان و فروبگیران و مسئولیت اجتماعی مدیران، مالکان و کارفرمایان شود. در ایران، تخت جمشید هنگام خاکبرداری و برحسب تصادف کلنگ باستان شناسان افق تازهای را از فرهنگ و تمدن ایرانی با یافتن گل نوشتهها برای جهانیان پدید آورد و چنین بود که تأمین اجتماعی در ایران باستان خود را نمایان ساخت. (وامقی؛ 1386).
نخستینبار در تاریخ ۲۷/12/1309 هیاتوزیران براساس پیشنهاد وزارت طرق و شوارع تصویب کرد که از اول فروردین ۱۳۱۰ از مزد هر یک از کارگران که در طرق کار میکردند، روزی یک شاهی و از حقوق همگی روزمزدها و کنتراتیهای شاغل در طرق، صدیدو کسر و به ایجاد «صندوق احتیاط» اختصاص داده شود. در همین تصویبنامه مقرر شد نظامنامه این «صندوق» را وزارت طرق به تصویب هیات وزیران برساند. در نهم مرداد ماه سال ۱۳۱۰، نظامنامه صندوق احتیاط ادارات طرق در چهارده ماده که مشتمل بود بر مراقبتهای صحی و اعطای پاداش نقدی به وراث کسانی که به سبب انجام وظیفه فوت یا از کار افتاده میشدند، به تصویب رسید. لذا شکلگیری نظام تأمین اجتماعی در ایران نیز از آغاز تاکنون با توجه قلمرو فعالیتهای آن و افراد تحت پوشش، دارای تغییرات قانونی زیادی بوده است؛ هر چند که در این تغییرات و تحولات عناوین و قوانین در 50 سال گذشته ممکن است ملاحظات مورد اشاره گاهی مورد توجه قرار نگرفته باشد.
نقد و بررسیها
هنوز بررسیای ثبت نشده است.